巴西迅速重罚跨国企业漏油与中国迥异

11月21日，美国石油巨头雪佛龙公司因在巴西海域的油井发生原油泄漏事故，被巴西环境与可再生自然资源协会处以5000万雷亚尔(约合2750万美元)的罚金。同时，巴西里约州将通过司法程序要求该公司进一步赔偿，“初步估计总赔偿金起码超过1亿雷亚尔”。

　　此时，距离巴西里约州海域的坎波斯盆地弗拉德区块被查出有原油泄漏，只有13天。

　　今年6月我国蓬莱19-3油田发生的溢油事故，直至7月初，康菲石油中国有限公司才召开新闻发布会说明情况。其间，康菲中国查源堵漏工作进展迟缓，数次撒谎不承认有新的溢油点。而且，我国海洋局对美国康菲石油公司20万元的罚款也迟迟不见结果，相关民事赔偿更是遥遥无期。

　　巴西为何能在处理环境污染问题时作出迅速反应？康菲公司的漏油事件为何迟迟画不上句号？这两个几乎都是在上世纪80年代颁布环境保护法的发展中国家，为什么会有如此迥异的现状？

　　中国青年报(微博)记者就此采访了曾对巴西环境司法问题进行过系统研究的中山大学(微博)法学院副院长李挚萍教授。

　　巴西保护公共利益的“第四部门”

　　事故发生后，巴西联邦警察上周宣布就此次漏油事件展开调查，责任人或将承担刑事责任。根据巴西法律规定的双罚制，个人和法人都可能受到刑事制裁。

　　“检察机关的强势地位可带动警方和法院发挥更重要的作用，从而更积极地介入。”李挚萍说，巴西警察能够迅速介入、且相关组织能立即作出处罚的关键在于，巴西的环境司法制度赋予了检察机构强大的权力，检察机构广泛介入环境保护之中，形成独特的检察机构环境司法。

　　1981年8月31日，巴西颁布了具有里程碑意义的《国家环境政策法》。这部基本法确定了环境保护的基本框架，规定了环境违法行为的行政、民事和刑事责任，确立了环境损害赔偿的严格责任等，检察机构不但可以代表环境公共利益介入民事诉讼，而且还可以提起民事诉讼。

　　1988年，《宪法》用了三个条文，即第127条、第128条和第129条来规定检察机构的职责、权限。此后几年间，巴西陆续颁布了一系列有关公共利益的立法，并授权检察机构进行保护。

　　“检控环境犯罪是巴西检察机构的一项传统权力。”李挚萍说，在巴西，检察院被称为独立于立法、行政和司法的“第四部门”，具有强势地位。宪法第129条列举了检察机构的9项职能，除了传统的检控犯罪的职能外，还有通过民事调查和公益诉讼，保护公共和社会遗产、环境和其他公共利益的职能。

　　1998年，巴西制定了《环境犯罪法》，该法对当时立法中有关环境违法的刑事和行政制裁条款进行了编纂，大大加强了检察机构追究环境犯罪法律责任的力度。

　　李挚萍说，巴西的环境立法从内容到体系已经相当成熟，甚至有学者认为，其堪称世界上最先进的环境法体系之一。

　　对康菲处罚迟缓有些“不可理解”

　　和巴西的高处罚、快处理不同，自6月初国家海洋局北海分局两次接到漏油报告，时隔1个月后，国家海洋局才于7月5日在北京举行新闻发布会。根据现行环境保护法，此次事故对康菲的索赔金额最高仅为20万元人民币。

　　有报道称，在国家海洋局依照相关法律规定所作出的处罚中，只有停产处罚才真正让康菲感到疼痛，因此加快了溢油事故的处置。

　　在康菲溢油事件中，诸多媒体关注到我国滞后的环境法律法规，从溢油应急处置监管、处罚畸轻，再到环境公益诉讼、渔民的民事索赔，最终均只能归咎于法律法规不给力。

　　李挚萍认为，国家海洋局北海分局对事件处理行动缓慢，虽有收集索赔依据难的合理原因，但仍有“不可理解”之处。

　　“并非确定了所有的环境损害数据，才能够采取行动，比如罚款就可以先行。如果构成严重的行政违法行为，行政处罚也可以先作出。如果要追究刑事责任，并不需要把所有的损害数额都清楚了，才可以采取行动。”李挚萍说，“民事索赔也不会影响追究行政责任和刑事责任。”

　　“目前的处罚限额仍是依据过去环境保护法的价值观，要为促进经济发展服务，没有直接和环境损害挂钩。”李挚萍说。

　　李挚萍认为，处罚偏轻是我国的立法传统之一，较之巴西，力度差很多。“巴西在保护环境方面更有意识，习惯很强。上世纪90年代，我国的检察官到巴西访问，强烈感受到巴西人对环境的热爱，以及巴西检察机关对环境的关注。”

　　明确公民环境权是重中之重

　　两国环境立法中的原则性区别，在于公民的环境权是否明确。李挚萍认为，这是立法上的重中之重。公民参与环境事务、提起公益诉讼、请求环境审判的来源，正是公民环境权，这是环境保护领域中的核心权力。

　　然而，学者呼吁了几十年，对此，我国立法还没有非常明确地确定下来。“这是一个很大的缺陷。”她说，巴西公民的环境权不仅来源于环境保护法，也具体到宪法中，这是赋予检察机构代表公共利益的依据。

　　近年来，我国的环保公益组织、环保部门、检察机关、法院等都在环境保护方面作了新的尝试，逐渐增加了司法能动性。但是，仍然有数量众多的环境纠纷的解决，过于依赖行政手段，无法进入到司法程序。

　　李挚萍认为，中国与巴西存在共同的问题——行政执法比较薄弱。巴西正是因此而寻求另外的解决途径。巴西的检察机构可以开展民事调查、进行法庭外的调解、提起民事公益诉讼、检控环境犯罪，这在一定程度上弥补了环境行政执法太弱和不到位的缺陷，进一步向公众宣示了环境、环境法和环境政策的重要性和权威性。

　　李挚萍建议，我国可以选择性地借鉴巴西的经验。目前，虽然不可能把我国检察机关的职能强化到巴西的程度，但由检察机关去完善民事、行政的公诉制度，推动检察机关更积极地介入到公益诉讼中，是可以考虑的。